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胡国杰:论明确界定“行政备案”法律内涵的重大现实意义

论明确界定“行政备案”法律内涵的重大现实意义

文/胡国杰 本文发表于《法制博览》2014年8月期刊

党的十八届三中全会《决定》指出:进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率,从而再次揭开了新一轮我国行政审批制度改革的大幕。但相关信息反映:自2001年行政审批制度改革启动以来,我国先后分6批取消和调整了2497项行政审批,占原有总数近七成,通过对行政审批项目集中清理,市场配置资源的基础性作用不断增强。然而,近七成的削减与社会感觉差距很大。究其原因,一方面当然是由于社会经济文化的发展新增行政审批事项的对冲所致,但另一方面,少数部门阻滞或变相弱化改革导致行政审批改革成果存在“水分”也是重要成因。有的地方搞文字、数字游戏,把多项行政审批合并成一项,有些部门将本就违法、名存实亡的审批事项纳入削减范畴,有些地方将被取消事项的实质内容纳入新增或保存事项作为改革的成果等等、花样百出、林林总总。其中尤其值得注意的是目前一些部门和地区仍然利用“红头文件”、规章等形式,以登记、备案等形式,变相设置、保留审批事项,导致改革成效大打折扣。本文即仅针对如何从立法上界定“行政备案”的法律概念、权责定位、法律后果问题一陈管见,以期引起立法机关的高度关注。
“行政备案”法律界定的现状。 
通过对相关文献、论著特别是我国现行法律、行政法规等法律文件的研究,笔者发现:尽管对“行政备案”的法律概念、法律程序、法律效力如何界定早已引起了法律界相关人士的关注并提出了一系列极有价值的意见,但时至今日,在现行法律法规中竟找不到任何定性定位的权威解释。如此看来,在中央三令五声、行政审批改革阔步向前的大势中,一些部门如此热衷于以“备案”作为规避《行政许可法》手段的原因也就不言自明了。“备案”,根据《现代汉语规范词典》的解释,其本来的含义非常简单,即“把有关情况报呈上级主管部门,以存档备查”。那么何谓行政备案呢?现行法律法规未作界定,但一般均认为其完全不同于审批、核准或批准等行政许可行为,而是指公民、法人或其他组织依法将与行政管理有关的具体事务的相关材料向行政主体报送,行政主体对报送材料收集、整理、存档备查的一种程序性事实行为和行政法律制度。《广州市行政备案管理办法》(2010年颁行)第2条界定“本办法所称的行政备案,是指行政机关为了加强行政监督管理,依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料,并将报送材料存档备查的行为”。因此,该行为并非行政机关对备案文书内容合法的确认,无任何延伸性的法律要求或法律后果。对此,2006年国家银监会就工行收费问题在给国务院法制办的公函中也明确阐明了此观点。除此之外,我国现行法律法规乃至司法解释、部委规章未有任何法律文件对此进行权威界定。当然,这可能是因为有关部门认为“行政备案”并非行政审批、并非严格的行政权行使方式,故无须对其进行严格法律界定,从而造成了立法空白。 
二、在相关立法中界定“行政备案”的必要性和迫切性。 
首先,从立法和改革层面看。不错,“行政备案”本身不是法定行政管理方式,而是由行政主体在自己行政管理的范围内,根据需要制定的一种服务性、备查性的管理手段,无任何延伸的法律责任,这是“行政备案”的本来含义也是立法之本意。但问题是冷峻的客观事实告诉我们:我国是一个权力意识极强、计划经济思维惯性极大的国家,地方性法规、政府规章乃至各种名目繁多的规范性文件通过设置“行政备案”来达到管制之目的比比皆是,对于这样一种覆盖如此之广、运用频率如此之高的行政管理手段如果缺乏法律、行政法规对其内涵、程序、效力的界定,必然造成许多地方、部门为了在行政审批改革中不失权、不“缺位”,不仅在对清理、取消存量行政审批事项的改革中将大量明令取消的事项改头换面纳入了“备案”的箩筐,而且在增量部分通过设置事前、事中备案程序吞噬改革成果,甚至愈演愈烈、严重地阻碍了行政审批改革的进行,因此,准确界定“行政备案”的法律内涵、法律程序、法律后果、适用范围已势在必行,以切实防止行政审批改革中以“行政备案”之名、行“行政许可”之实。
     其次,从法律实施层面看。“行政备案”在《民办教育促进法》、《道路交通安全法实施条例》、《商标法实施条例》等法律、法规特别是部委规章、地方性法规中出现频率极高、类型复杂、规定散乱,如果立法不对行政备案予以明确界定,加之《行政许可法》亦未对行政许可各种方式清晰界定,致使行政机关在实务中无法准确把握审批、批准、核准、许可、备案等法律概念之间的区别、明确自身权责、预测行为后果,有的经办人员因担心失职渎职、如履薄冰,如是乎过度审查、形同审批,不仅耗费大量行政资源、影响了行政效率,也给行政管理相对人平添了大量困惑和负担。
立法上明确界定行政备案的法律概念、程序、性质、范围和法律效力,规范“行政备案”制度。
      1、法律概念和程序。明确“行政备案”就是指行政机关为了加强行政监督管理,依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料,并将报送材料存档备查的行为。行政机关作为接受并保存备案材料的单位应当设立审查程序,但该项审查其只需对报送材料的格式、内容形式是否符合要求进行形式性审查,而对材料内容的真实性不负审查责任,否则即可能使之成为变相的行政审批,从而与立法的取向和改革的要求背道而驰。 
2、明确行政备案的设定原则和范围,建立强制备案和自愿备案相结合的制度。针对当前全面深化改革的要求和行政备案设置的随意性、扭曲化的形势,必须在立法上采取列举式方式规定强制备案的事项范围,不能设定兜底条款或例外情形。强制行政备案事项的设定应当遵循合法、合理、便民、必须的原则,要突出服务意识、尽力控制强制范围。除涉及国家安全、宏观调控、社会公益、公共安全等事关国计民生的事项必须备案外,其他事项应当遵循自愿原则、减少行政干预、提高社会效率。
      3、性质、效力和责任。
      如前所述,行政备案实质上是一种服务性、备查性的行政管理手段,除法定事项外不应具有强制性的,其目的是将其作为事后监督、检查的依据以及诉讼、仲裁中的“最佳证据”,本身不包含行政权运行的实质内容。因而从其效力上说,其一,行政管理相对人不予备案的,不影响其从事相关行为的权利和自由,即使对于强制备案事项义务人违法不予备案的,因为其已经办理了相关行政许可,也不宜剥夺其从事相关行为的权利,只可设定相应行政处罚措施予以规制;其二,就行政机关而言,行政机关对于备案材料仅具有形式审查的义务,在行为类型上应属于事实行为,只要备案机关及其工作人员尽到了形式审查的一般注意义务即可,除行政机关及其工作人员不予备案或者造成其备案材料毁损、遗失给备案人造成损失外,任何人无权追究其责任,从而使行政备案程序中相关主体的权责完全协调一致。