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胡国杰:民办学校举办者纠纷救济路径

民办学校举办者纠纷救济路径

作者:胡国杰/发表于《中国律师》2015年第四期

一、案例概述
       案例一、方建成与黄山市歙州学校、洪献忠等举办者、出资者纠纷一案。
       案例二、洪文琴与黄山市歙州学校、洪献忠、方建成等举办者、出资者纠纷一案。
       黄山市歙州学校创办于2000年3月18日,举办者、出资者为洪敬秋、洪献忠,洪敬秋任校长、法定代表人,方建成任副校长。2007年1月,洪敬秋因车祸死亡,2008年1月民政局核准同意洪献忠为法定代表人。方建成以登记档案不实为由提起诉讼,请求判令:1、确认其为歙州学校举办者、出资人(股东)身份;2、确认其在歙州学校出资150万元,享有该校30%股权;3、洪献忠不具有歙州学校举办者、出资人身份。与此同时,洪敬秋之妻洪文琴也向法院起诉,请求判令:1、依法确认洪文琴是歙州学校举办者,出资数额260万元,占52%股权;2、依法确认洪献忠不是歙州学校的举办者。
      述两案一审法院审理认为:1、《社会力量办学条例》及《民办教育促进法》仅要求自然人举办者具有政治权利和完全民事行为能力,故此类纠纷属于自然人基于投资行为所引起的平等主体间的人身、财产纠纷,属民法调整范畴;后经安徽高院二审审理并报请最高人民法院函复后认定:方建成、洪文琴要求确认或变更民办学校举办者不属于人民法院民事受案范围,裁定驳回其起诉。
     案例三、乙公司诉甲公司民办学校举办者、出资者纠纷案。
     甲公司投资设立一民办学校,后因资金困难,商请乙公司注资并就投资比例、举办者达成协议。后因甲公司违约,乙公司诉至法院,法院以民事案件立案受理,诉讼中达成调解协议:甲公司在限定期间内配合办理某民办学校举办者变更手续,申请将乙公司登记为占该校投资比例70%的举办者。《调解书》生效后,甲公司拒不履行,法院向该市教育局发出协助执行通知书,要求该局在具备登记条件下将乙公司登记为占学校投资比例70%的举办者。教育局认为,因该校未依法进行财务清算,不符合《民办教育促进法》第54条规定之条件并函告法院,执行陷入僵局。
      上述三宗案例争议焦点共同指向:民办学校的举办者纠纷是否属人民法院民事诉讼受案范围?

二、民办学校的举办者纠纷不属人民法院民事诉讼受案范围。
      笔者认为,民办学校的举办者纠纷很显然不属人民法院民事诉讼受案范围,其争议应当通过行政机关乃至行政诉讼程序解决。
    
      第一、根据现行《民办教育促进法》立法价值定位,民办学校属非营利性公益机构,该法第9、12、54条、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第15条、《民办非企业单位登记暂行办法》第12条规定,举办者变更需由举办者提出,经过财务清算、学校董事会(或理事会)同意、报教育主管部门审批、向登记管理机关申请变更登记等法定程序,包括一系列行政审查、确认、监督过程,融入了浓厚的行政机关意志因素,属于典型的行政许可行为。对于行政许可的争议,无疑应当向行政管理部门申请处理,而不能通过民事诉讼程序寻求司法救济。否则,势必造成举办者变更的上述全部法定程序形同虚设,一纸判决全部包办,违反了司法权、行政权相互分立、各行其职、不得僭越的基本宪法原则,造成矛盾叠加和管理秩序混乱。
    
      第二、从现行案例及最高法院有关规定看,最高院在2000年、2008年、2011年三次颁布的《民事案件案由规定》所列的四级共计300余项案由中均无“民办学校举办者纠纷”,很显然,面对日益增多的此类纠纷最高法院调研时不可能视而不见,其根本原因就在于此类纠纷不属平等主体民事争议范畴。
      案例一、二中的一审法院以法律规定举办者应当具有完全民事行为能力即认为民办学校举办者纠纷是平等主体之间的民事纠纷显然是对法律关系性质的错误判定。“民事行为能力”是一切民事主体从事民事行为的资格和前提,对事关社会公益的民办学校举办者更是毋庸置疑,但我们绝不能以此作为法律关系定性的法律依据。案件性质的定性应取决于左右该行为实施、完成特别是决定行为效力的主体及其所依据的法律规范。因此有民事行为能力的人实施的行为并非仅仅就是民事行为,如《律师法》第7条规定,律师执业申请人必须具有完全民事行为能力,但律师执业审批则是典型的行政许可行为。如上所述,举办民办学校依法需要经过行政审查、批准、登记并颁发办学许可证等一些列过程才最终完成、最终生效,举办者变更也同样如此。因此,举办者的出资办学行为仅仅是整个举办过程的启动行为、基础行为,意欲完成举办行为、使其产生最终的法律效果,其必须经过行政机关的审批过程,融入国家意志,从而使这一法律关系最终上升为行政机关与行政管理相对人之间的行政法律关系,从而根本区别于买卖、赠与等民事行为,超越了民法调整的范畴。
    
三、人民法院将民办学校举办者纠纷作为民事案件审理必将导致执行僵局。
      举办者纠纷案件生效判决难以执行是人民法院对此类案件定性错误的必然法律后果。《民办教育促进法》第54条规定,学校举办者变更,须经举办者提出、财务清算并由理事会同意后报批,条件较为严格,但在通常情况下并不复杂、较易操作。问题是在各方矛盾激化甚至是人民法院将其作为民事案件裁判后,一旦进入强制执行,如原举办者拒不配合特别是不予清算,就极易出现死结。那么执行程序可否不经财务清算程序直接要求行政审批机关协助办理变更登记手续呢?一种意见认为可以直接办理,理由是:《民办教育促进法》第54条规定是指常态下的程序,对于强制执行程序并不适用,人民法院可以依照《民事诉讼法》第251、252条之规定要求审批机关予以协助,审批机关必须办理;另种意见认为举办者变更属于典型的行政许可,不属《民事诉讼法》第251条规定的“财产权证照转移”。笔者认为,根据现行法的规定,很显然第一种观点不能成立,理由是:
      第一、径行变更违反行政许可法定原则。举办者变更属行政许可事项,行政机关必须严格遵循法定职权和程序进行。在《民办教育促进法》明文规定且无任何法律甚至司法解释授权情况下,行政机关不得越权。根据最高人民法院法释(2004)6号《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》:“……如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害,提起行政诉讼的,人民法院应当受理。”行政机关越权办理会直接引发行政诉讼,导致矛盾复杂化。
      第二、径行变更违背立法宗旨。从《民办教育促进法》体例安排和条文设置看,第五章“学校资产与财务管理”、第九章“法律责任”共有七条相关内容用以规制举办者抽逃资金、挪用办学经费等违法违规问题,足见立法关注之力度、立法宗旨之鲜明。法律规定举办者变更必须进行财务清算正是贯彻这一立法精神、切实防止假借举办者变更之名行抽逃资金或躲避债务之实。
      第三、举办者变更登记与财产权证照转移内涵不同、性质各异、法律依据不同。民办学校作为公益性教育机构,事关国计民生,举办者在民办学校设立、运营中具有十分重要的地位和作用,因此法律为此设定了严格的行政审批程序。相反,变更举办者在法律上并不涉及举办者本人的财产利益,所以该行为在性质、内涵上并非私法行为更非简单的财产权转移,而是典型的行政审批行为,深刻融入了国家意志且在该过程中起决定作用,这也正是“举办者变更”不能通过民事诉讼更不存在通过民事执行方式解决的根本原因。而房产、股权等财产权证照的转移则并不涉及社会公益和国家利益,虽有备案、登记程序,但行政法学界认为,此种行政登记的主要功能在于促成私法效果,民事行为在其中起决定性、基础性作用,行政行为只起辅助作用,故人民法院可以通过民事审判、执行方式对民事基础法律关系、法律事实予以确认、予以变更、予以执行。这也正是《民事诉讼法》以及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》只对“财产性”权照而未对有关行政审批权证设定执行措施的根本法理依据所在。人民法院在学校没有进行财务清算的情况下,依照《民事诉讼法》第251、252条之规定要求审批机关予以变更显然是适用法律错误。


作者:安徽承义律师事务所一级合伙人,安徽池州人,法律硕士,研究民商法。
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